스웨덴 복지 수수께끼

월드뷰 DECEMBER 2021 ● 기독교세계관으로 세상을 보는 매거진 | ISSUE 3

글/ 이성규(국립안동대학교 무역학과 교수)

들어가는 말

분배집단들이 밀집된 사회들은 마치 도자기를 더 많이 가져가려고 서로 싸우고 있는 씨름꾼들로 가득 찬 도자기 상점들과 같다. 이들은 더 많은 도자기를 차지하려고 싸운 결과로 자신이 가져가는 것보다 훨씬 더 많은 도자기들을 깨뜨리게 된다(맨슈어 올슨(Mancur Olson), 1984, 4).

민주주의 국가에서 이루어지는 각종 재분배 조치들은 일반 시민의 “합리적 무지(rational ignorance)”와 밀접한 관계가 있다.1) 정보를 입수해서 얻는 혜택보다 정보를 얻으려고 지출하는 비용이 더 클 때 개인은 합리적인 판단을 통해 특정 정보를 얻으려고 하지 않고 차라리 무시한다. 따라서 일반 시민은 정보비용이 많이 드는 공무(公務)나 공공정책의 결과를 파악하려고 별로 노력하지 않는 경향이 있다. 이럴 때 공무나 공공정책에 대해 ‘합리적으로 무지하려는’ 유인을 가진다라고 한다. ‘합리적 무지’는 사익을 추구하는 인간의 합리적 행위이다. 경제학자들이 가정하는 것과 같이 사람들이 완전 지식과 정보하에서 행동한다면 합리적 유지(有知)가 옳지만, 공무·공공정책·공공재 등의 경우 ‘합리적으로 무지’(無知)하려는 유인을 가진다. 공무에 대한 지식이나 정보는 ‘공공재’로서 사람들은 무임승차하려는 유인을 가지며, 그 결과 사람들은 공무에 대해 합리적으로 무지하게 된다.

명시적 재분배와 암묵적 재분배

소득재분배는 투명성의 관점에서 명시적(明示的) 재분배와 암묵적(暗黙的) 재분배로 나눌 수 있다. 정부가 공개적·명시적으로 저소득계층에게 이전하거나 제공하는 금전 및 서비스를 “명시적 재분배”라고 부른다. 저소득계층은 도덕적으로 정부 지원을 받을 만하거나 받을 필요가 있기 때문이다. 반면에 어느 한 사회(국가)가 재분배 목적 이외의 다른 이유로 어떤 재분배 정책을 채택한다면 그것을 “암묵적 재분배”라고 부른다. 이러한 예로 어느 한 사회(국가)가 관세나 수입 쿼터 등을 통해 수입으로부터 국내 제조업자들을 보호하거나, 공공정책을 통해 특정 산업에서 가격이나 경쟁을 규제하는 경우 등을 들 수 있다. 이러한 조치나 정책들은 대개 ‘국가의 발전이나 국력을 증진시킨다’는 명분으로 국민을 쉽게 설득시킬 수 있다.

전통적인 재분배 이론에 따르면 재분배로부터 발생하는 사회적 손실은 비교적 작으며, 재분배는 대체로 ‘효율적’이다. 현실 세계에서 이루어지는 모든 재분배가 효율적이며, 그 결과 재분배로 인한 사회적 비용은 크지 않다고 주장한다. 이러한 주장은 ‘명시적’ 재분배의 경우에는 사실이지만, ‘암묵적’ 재분배는 비효율적인 결과를 초래한다. 시민들의 합리적 무지 때문에 재분배 조치들은 눈에 띄지 않거나 직접적이지 않으며, 그 결과 사회적 비용이 최소화되지 않는다. 따라서 암묵적 재분배 조치들은 ‘비효율적’이다.

일반적으로 ‘소득재분배’란 ‘소득분배의 불평등을 감소시킬 목적으로 고안된 사회보험이나 각종 복지 프로그램 등을 통하여 저소득계층들에게 제공하는 이전지급’을 의미한다. 정부가 제공하는 사회보험이나 각종 복지 프로그램들을 “명시적 재분배”라 부른다. 과연 소득재분배가 명시적인 조치들에 의해서만 이루어지는가? 실제로 소득재분배는 ‘다른 많은 유형’의 정부 개입에 의해서도 이루어질 수 있다. 왜냐하면, 다른 유형의 정부 개입도 소득분배를 변화시킬 수 있기 때문이다. 명시적 소득재분배 외에 소득분배를 변화시키는 조치 또는 정책들로 다음을 들 수 있다.

첫째, 시장에서 기업 집단이나 노동자 집단에 의한 ‘집단행동’이 소득분배를 변화시킬 수 있다. 둘째, 관세부과, 수입 쿼터(수입 수량할당), 기타 보호무역 조치도 소득분배를 변화시킨다. 이 조치들은 외국에서 수입되는 제품의 ‘가격’을 변화시키고, 그 결과 관련 국내 기업과 생산요소 소유자의 소득을 변화시킨다. 셋째, 공적 보조금, 가격 유지 정책, 조세 특혜 등도 소득분배를 변화시킨다. 넷째, 수많은 공공정책도 정부 예산에는 거의 영향을 미치지 않으면서 소득분배를 변화시킨다. 예를 들면, 진입을 규제하고 경쟁을 제한하고 가격을 규제하는 등의 각종 규제조치나, 종업원과 다른 사람들에 대한 강제 급부금도 소득분배를 변화시킨다. 마지막으로, 기업이나 노동자가 연합하여 명시적 카르텔 결성이나 묵시적 담합을 통해 가격이나 임금을 변화시킬 수 있다면 이러한 행위도 소득분배를 변화시킬 수 있다.

이와 같이 소득분배는 ‘명시적인’ 사회보험이나 각종 복지 프로그램들뿐만 아니라 다른 종류의 조치에 의해서도 변할 수 있다. 따라서 여러 종류의 정부 개입이나 공공정책, 기업이나 노동자의 각종 담합행위 등에 의해서도 소득재분배가 이루어질 수 있다. 이러한 재분배 조치를 “암묵적 재분배”라 부른다.

그러나 소득재분배는 그것이 명시적이든 암묵적이든 ‘사회적 비용(자중 손실)’을 발생시킨다. 일반적으로 명시적 재분배든 암묵적 재분배든 사회적 비용은 ‘자중손실(deadweight loss)’ 또는 ‘초과부담(excess burden)’이라고도 불리며, 이는 ‘이전지급(또는 재분배)으로 인해 발생하는 국민소득의 감소’를 의미한다. 예를 들어, 어떤 사회에서 어느 한 집단에 대한 이전지급금의 재원을 마련하기 위해 다른 집단에 대해 조세를 부과하는 경우를 가정해보자. 이 경우 사회적 비용은 ‘조세부과로 인한 경제적 유인들의 변화 또는 손상으로부터 초래되는 당해 사회의 소득 감소’에 ‘이전지급을 집행하는 데 드는 비용들’을 합(合)친 것이다.

합리적 무지로 인한 암묵적 재분배

어느 한 시민이 ‘국가의 공공정책’이나 ‘지도자의 자질’과 같은 공무(公務)나 공적 문제를 자세히 조사하는 데 얼마의 자원과 시간을 쓸지에 대해 고민한다고 가정해보자. 이들 공공정책이나 공무는 국가 및 사회적으로 중대하며, 이들을 제대로 이해하는 데 큰 노력이 필요할 것이다. 이 시민이 이러한 문제를 조사하는데 더 큰 노력을 기울이면 선거에서 올바른 정책이나 좋은 지도자를 선택할 가능성이 더 커질 것이다. 선거 결과 올바른 정책이나 좋은 지도자가 선택되었을 때 이 시민이 얻는 이익은 얼마나 되겠는가? 이 시민은 선거에서 올바른 정책이나 좋은 지도자를 선택함으로써 생기는 총이익 중에서 ‘작은 비중’의 이익만 얻을 뿐이다. 예를 들면, 총인구가 100만 명인 사회에서 좋은 정책이 선택됨으로써 생기는 이익이 10억 원이라면 시민 1명이 얻는 이익은 10억원÷100만 명, 즉 1,000원에 불과하다. 따라서 이 시민은 올바른 정책이나 좋은 지도자를 고르는 데 큰 노력을 들이더라도, 그로부터 얻는 이익은 아주 작다. 사회 전체적으로 다른 시민들이 총이익의 대부분을 가져갈 것이다. 그러나 이 시민은 공무에 대해 더 잘 파악하는데 드는 모든 비용을 자신이 부담해야 한다. 그 결과 ‘개별 시민’은 어느 정책이나 지도자가 그 국가(사회)에 가장 유익한가를 조사하는 데 큰 노력을 들이려고 하지 않을 것이다. 그 대신 개별 시민은 ‘다른 시민들’이 좋은 정책이나 지도자를 찾는데 더 많은 시간을 쓰기를 바랄 것이다. 즉, 개별 시민은 자신을 제외한 ‘다른 시민들’이 국가의 공동이익을 증진시키는 정책이나 지도자를 찾는데 더 많은 시간을 쓰기를 바랄 것이다. 따라서 개별 시민은 ‘무임승차(無賃乘車; 즉, 비용은 부담하지 않고 혜택만 보려는 행위)’하려는 유인을 가질 것이다.

조직화된 소규모 분배추구집단은 평등주의적 이유로 ‘명시적 재분배’를 받을 수 없고, 자신들에 대한 재분배로부터 손해를 입는 다수자들을 투표로 이길 수 없을 것이다. 그럼에도 조직화된 분배추구집단은 어떻게 재분배를 획득할 수 있는가? 그것은 바로 시민의 ‘합리적 무지’ 때문에 가능하다. 조직화된 분배추구집단은 시민의 ‘합리적 무지’ 때문에 눈에 쉽게 띄지 않는 “암묵적 재분배”를 획득할 수 있다.

어느 한 조직화된 분배추구집단은 보통 투표자(또는 시민)의 ‘합리적 무지’를 교묘히 이용함으로써 ‘암묵적 재분배’를 획득할 수 있다. 다시 말하면, 시민의 합리적 무지는 ‘암묵적’ 재분배를 가능케 한다. 시민들의 합리적 무지가 어떻게 암묵적 재분배를 가능하게 하는가? 시민들의 합리적 무지 때문에 분배추구집단의 주요 활동들(즉, 로비, 압력, 카르텔, 공모 등)이 쉽게 성공할 수 있다. 시민들의 합리적 무지 때문에 조직화된 분배추구집단이나 특수이익집단들의 로비활동과 압력은 자주 성공을 거두며, 또한 카르텔 결성과 담합도 거의 묵인된다. 만약 시민(투표자)이 공무나 공공정책 이슈에 대해 잘 알고 있다면(즉, 합리적으로 유지(有知)하다면) 조직화된 분배추구집단에 의한 ‘선전이나 광고’에 의해 현혹되지 않을 것이며, 자신들의 이익이 아닌 다른 특수이익집단의 이익에 봉사한 국회의원을 선거에서 낙마시킬 것이다. 또한, 시민은 ‘카르텔 결성’을 통해 제품 가격이나 임금을 인상하는 기업이나 노조를 용인하지 않을 것이다. 그러나 실제로 일반 시민의 지식은 매우 제한되어 있다. 그로 인해 홍보나 선전 활동, 광고 활동, 정치적 세뇌 활동 등이 시민의 여론 형성에 커다란 영향을 미친다.

조직화된 분배추구집단은 일반 시민(투표자)에게 자신들에 대한 ‘암묵적 재분배’를 받아들이도록 어떻게 설득시킬 수 있는가? 현실 세계에서 조직화된 분배추구집단은 다음 경우가 성립하는 한 일반 시민(투표자들)에게 자신들에 대한 ‘암묵적 재분배’를 받아들이도록 설득할 수 있다. 즉, 합리적으로 무지한 일반 시민(투표자)에게 (1) “암묵적 재분배가 사회 전체에 이익이 된다”라고 주장하는 경우나 (2) 암묵적 재분배가 눈에 띄지 않거나 간접적이어서 대다수의 투표자들이 그러한 재분배를 인식조차 할 수 없는 경우에 조직화된 분배추구집단은 시민(투표자)들을 설득해 자신들에 대한 ‘암묵적 재분배’를 쉽게 지지받을 수 있다.

이제 이러한 논의를 통해 우리는 다음과 같은 여러 가지 행동을 이해할 수 있다. 우선, 제조업에 종사하는 기업이 종종 수입품에 대한 보호 조치, 투자촉진책, 조세 특혜 등을 요구한다. 이들은 이러한 정책(재분배 정책임)이 “국가 경제를 튼튼하게 하거나 보호하는데 필요하다”라는 명분을 내세운다. 또한, 이들 기업은 공모나 담합행위를 통해 자신들이 판매하는 제품 가격을 소비자가 알지 못하게 ‘슬그머니’ 인상한다. 둘째, 의사들은 “의사들 간의 경쟁적·비윤리적 의료 행위를 방지한다”라는 이유를 들어 의사협회에 가입하지 않은 신임 의사에게 의료행위를 하지 못하게 규제하는 법률(재분배 정책임)을 도입하거나, “양질의 의료서비스로 시민의 건강을 돌본다”라는 명분으로 정부에 대해 보험료 지출(재분배 정책임)을 요구하기 위해 로비 활동을 한다. 셋째, 변호사는 “시민이 소송권과 법정에서 공정한 재판을 받을 수 있는 권리를 보장한다”라는 명분으로 유료 변호인 제도(재분배 정책임)를 요구한다. 넷째, 대(大)농민은 “국민은 해외로부터의 식량 공급에 의존해서는 안 된다”라는 명분으로 수입 농산물에 대한 관세나 수입 쿼터(재분배 정책임)를 요구한다. 또한, 대(大)농민은 “가난한 농민도 인간답게 살 권리가 있다”라는 명분으로 농산물 가격 유지(재분배 정책임)를 주장한다. 그러나 농산물 가격 유지로 인한 농산물 가격 인상의 혜택은 가난한 농민이 아니라 주로 농산물을 가장 많이 생산하는 대농민에게 돌아간다. 다섯째, 어느 한 산업에 종사하는 숙련 노동자들은 “모든 노동자의 인간다운 삶을 영위하는 데 필요하다”라는 명분으로 임금 인상(재분배 정책임)을 주장한다. 그러나 숙련 노동자는 자신이 가진 독점력이나 카르텔의 힘을 이용해 다른 노동자보다 더 높은 임금을 받는다.

이와 같이 사실상 모든 조직화된 분배추구집단은 ‘합리적으로 무지한’ 일반 시민에게 “사회 전체에 이익이 된다”라고 주장하면서 각종 특혜조치(재분배 정책임)를 얻으려 한다. 다시 말하면, 모든 조직화된 분배추구집단은 자신들이 얻으려 하는 각종 특혜조치가 “사회 전체에 이익이 된다”라고 주장하면서 합리적으로 무지한 시민을 설득할 수 있다.

스웨덴 사례

20세기 초반 스웨덴은 높은 소득재분배 수준에도 불구하고 비교적 높은 경제성장을 기록했다. 당시 스웨덴의 높은 복지 수준은 경제성장을 느리게 했다. 왜냐하면, 스웨덴은 많은 명시적 재분배 조치로 인해 다른 국가들보다 더 큰 후생손실(사회적 비용)을 경험했기 때문이다. 그럼에도 불구하고 스웨덴이 다른 복지국가보다 경제가 더 나빠지지 않은 이유는 무엇인가? 그것은 스웨덴이 다른 복지국가에 비해 암묵적 재분배 조치가 적었기 때문이다. 암묵적 재분배 조치가 명시적 재분배 조치에 비해 더 큰 사회적 비용(후생손실)을 초래한다. 왜냐하면, 암묵적 재분배 조치는 일반 시민들의 ‘합리적 무지’를 바탕으로 가격이나 임금을 은밀하게 변화시키기 때문이다. 올슨(1990)은 ‘스웨덴이 다른 복지국가에 비해 암묵적 재분배 조치들이 적었기 때문에 스웨덴 경제가 기대보다 더 나빠지지 않았다’라고 주장했다.

암묵적 재분배는 ‘높은 사회적 비용’을 초래하기 때문에 ‘저조한 경제성과’를 설명할 수 있다. 1980년대 스웨덴의 경우가 대표적이다. 스웨덴은 대부분의 다른 국가보다 ‘명시적’ 재분배 수준이 높아서 재분배에 따른 사회적 손실도 더 큰 게 당연하다. 그러나 명시적 재분배는 일반적으로 이념적 논의에서 주장되는 것보다 경제성과에 그다지 큰 영향을 미치지 않는다. 오히려 ‘암묵적’ 재분배가 명시적 재분배보다 경제성과에 더 큰 영향을 미친다. 비록 스웨덴에서 ‘암묵적’ 재분배로부터 발생하는 사회적 손실이 분명히 크지만, 그렇다고 해서 그 손실이 다른 국가보다 더 크다고 단언할 수 없다. 일반적으로 ‘암묵적’ 재분배로부터 발생하는 사회적 손실이 명시적 재분배의 경우보다 훨씬 더 크기 때문에 ‘암묵적’ 재분배 수준이 높은 국가의 경제성과가 더 나쁠 것이다. 그러므로 스웨덴은 다른 국가에 비해 명시적 재분배 수준은 높지만, 암묵적 재분배 수준이 상대적으로 낮아서 스웨덴의 경제성과가 다른 국가보다 최소한 더 나빠지지는 않았다.

맺는말

‘합리적 무지’ 때문에 대부분의 민주주의 국가에서 ‘명시적’ 재분배보다 ‘암묵적’ 재분배가 훨씬 더 많이 이루어진다. 더구나 이러한 암묵적 재분배는 일반적으로 ‘비효율적인’ 결과를 초래한다. 많은 민주주의 국가에서 암묵적이고 비효율적인 재분배가 만연하는 것은 부분적으로 일반 시민의 ‘합리적 무지’ 때문이다.

현실 세계에서 이루어지는 재분배 조치와 이들이 실제적으로 제공되는 방식은 놀랍게도 일반 시민의 “합리적 무지”와 밀접한 관계를 가지고 있다. 일반 시민은 공무(公務)나 공공정책을 조사하는데 큰 노력을 기울이려 하지 않으려 하며, 그 결과 공무나 공공정책에 대해 ‘무지하려는’ 유인을 가지게 된다. 일반 시민의 합리적 무지로 인해 어떤 조직화된 분배추구집단은 대다수의 시민이 잘 알지 못하는 ‘암묵적’ 재분배 조치를 획득할 수 있다. 따라서 어떤 재분배 조치가 (1) ‘사회(국가) 전체를 이롭게 한다’는 그럴싸한 명분을 가지고 있거나, (2) 눈에 잘 띄지 않아서 일반 시민이나 투표자들이 알아채지 못한다면 그러한 재분배 조치는 정치적 반대 없이 제공될 수 있다. 특히 이러한 암묵적 재분배는 속성상 수혜자들이 부유한 사람이라도 지급될 수 있다. 만일 부유한 사람이 이타적 또는 평등주의적 근거로 자신도 정부로부터 ‘무조건적인 이전지급’(명시적 재분배)을 받으려 한다면 일반 시민은 이를 찬성하지 않을 것이다. 그러나 일반 시민이 합리적 무지 상태에 있다면 부유한 사람도 암묵적 재분배를 받을 수 있다.

<skl62@hanmail.net>

1) “합리적 무지(rational ignorance) 이론”은 ‘개인이 특정정보를 입수해서 얻는 혜택보다 정보를 얻으려고 지출하는 비용이 더 큰 경우에 개인은 합리적인 판단을 통해 특정 정보를 얻으려고 하지 않고 차라리 무시하게 된다’는 이론 (편집자 주).

참고문헌

이성규(2014), “합리적 무지론에 대한 소고”, <한국공공선택학연구>, 제2권 제1호, 59~78.
Olson, M.(2000), Power and Prosperity: Outgrowing Communist and          Capitalist Dictatorships, Basic Books, 최광 역(2012), <지배권력과 경제번영>, 나남.
Olson, M.(1990), How Bright are the Northern Lights?: Some Questions       about Sweden, Institute of Economic Research, Lund University, 최광·이성규 역(2014), <스웨덴의 복지 오로라는 얼마나 밝은가?>, 해남.)
Olson, M.(1982), The Rise and Decline of Nations: Economic Growth,         Stagflation and Social Rigidities, Yale University Press. Olson, M.(1984), “The Political Economy of Interest Groups”, Manhattan Report on Economic Policy, Vol. 4, No. 2.

글 | 이성규

영국 사우스햄튼 대학교에서 경제학 박사학위를 취득했으며, 국회예산정책처 분석관을 역임했다. 한국제도경제학회 부회장 겸 편집위원장, 공공선택학회 부회장, 안동대학교 부설 한국공공선택학 및 새마을운동교육연구소 소장으로 활동하며 현재 국립안동대학교 무역학과 교수이다.