차기 정부에 바라는 교육 정책

월드뷰 APRIL 2022 ● 기독교세계관으로 세상을 보는 매거진 | 발행사

글/ 김정효(이화여자대학교 초등교육과 교수)

지난 3월 9일 대통령선거를 통해 정권교체가 이루어졌습니다. 그동안 월드뷰는 Adventus(대망)이라는 키워드로 차기정부를 향한 정책적 바람을 엮어 냈습니다. 이번 대선결과로 이러한 모든 바람이 현실적인 대안이 될 수 있을 것이라는 기대가 생겼고, 한편으로는 이렇게 열린 가능성에 대한 책임이 우리 앞에 놓이게 되었습니다.

이러한 가운데 이번 호는 6월 지방자치단체장 및 교육감 선거에 즈음하여 독자들이 교육을 바로 세우기 위한 올바른 선택을 할 수 있도록 교육에 대한 특집으로 엮었습니다. 이를 위해 교육감 직선제를 포함한 우리 사회 교육행정에 관한 전반적인 문제를 짚어 보며 교육전문가들로부터 정책 제언을 들어보는 자리를 마련했습니다. 이와 관련된 기획특집칼럼은 교육의 관료화, 교육의 정치화, 그리고 교육재정문제로 나누어 실었습니다.

문재인 정부는 우리 사회 각 영역에서 대한민국의 근간을 이루어 왔던 자유민주주의, 법치주의, 그리고 시장경제 질서를 바꾸려는 시도를 해 왔습니다. 교육분야에서도 지난 정부에서 만든 역사 교과서를 폐지하였고, 사립유치원의 비리파동이 이어졌습니다. 이러한 가운데 학교 교육과 관련한 다양한 제도 개편과 법령개정이 뒤를 따랐습니다. 2019년에는 사학혁신위원회를 발족하고 사학법을 개정했습니다. 개정된 사학법은 사학의 교사임용을 교육청이 주관하도록 했습니다. 또한 2020년에 통과되어 올해 본격적으로 시행되는 대안교육기관법령도 대안교육의 권익을 보호하기보다는 공공성을 내세워 대안교육기관의 설립을 교육청이 통제할 수 있도록 했습니다. 아울러 2021년에 관련법안을 제정하여 올 7월에 출범하게 되는 국가교육위원회는 정권교체와 상관없이 국가 교육과정과 교원양성을 관장할 수 있도록 고안된 것이어서 차기정부에서 어떻게 대처할지 주목되는 부분입니다. 10월에는 교육부가 국가교육회의와 전국 시·도교육감협의회와 협의하여 마련한 2022 국가교육과정이 개정·공포될 예정입니다.

이러한 제도적 개편 외에도 지난 2018년에 치러진 교육감 선거에서 17개 광역자치단체 중 15개 지역에서 좌파교육감이 당선됨으로써 좌편향교육이 실질적으로 실행되어 왔습니다. 이 중 12개 지역의 교육감은 재선, 혹은 3선이었는데 이는 문재인 정부 이전에도 학교현장에서는 이미 좌편향 교육기반이 지속적이고 체계적으로 구축되어 왔다는 것을 말해 줍니다. 이를 기반으로 학교와 지역사회가 좌파 세력화되고 있는 것입니다. 이처럼 교육청은 직접적으로 다음세대의 역사의식과 정치의식을 형성하는 데 영향을 미칩니다. 그러므로 학교교육을 회복하기 위해서는 교육감 선거가 매우 중요합니다.

교육부가 발표한 2022 교육과정개정의 주요 골자에도 좌편향 교육을 위한 여러 요소들이 눈에 보입니다. 그중 하나는 지역 학교 교육과정 자율성 확대와 관련해서 각 단위학교와 교사의 교육과정 운영 자율권을 확대한다는 항목입니다. 이는 단위학교에서 교과와 창체 시간을 20% 내외로 증감할 수 있도록 하여 학교 자율시간을 확보하고 시·도교육청과의 협조 아래 ‘지역연계생태환경’, ‘지역과 시민’, ‘지역 속 문화탐방’, ‘역사로 보는 지역’ 등의 교육을 할 수 있도록 한 것입니다. 또한 디지털교육을 강화한다는 명목으로 지역단위로 원격교육콘텐츠도 개발할 수 있도록 했습니다. 이는 단위학교의 자율성을 강화하기보다는 오히려 지역교육청이 정책적 교육프로그램을 개발하고 이를 학교에서 실행할 수 있도록 하여 교사 이외의 교육요원들이 학교교육에 직접 참여할 수 있는 근거를 마련한 것입니다. 따라서 예고된 2022 교육과정개정에서는 학교가 교육의 정치적 중립성을 지키기가 더욱 어려울 것으로 보입니다.

교육청이 관여하는 유·초·중등교육뿐만 아니라 대학도 교육부의 반값등록금과 대학 등록금 동결정책으로 어려움에 처해 있습니다. 우리나라 전체 대학의 80%를 넘는 사립학교는 학생등록금 의존도가 80-90%에 달하기 때문에 이러한 등록금 동결정책은 사립학교의 재정을 극도로 악화시키고, 전체 대학의 재정지원을 교육부에 더욱 의존하도록 만들었습니다. 이는 대학의 정부에 대한 비판기능을 약화시켰고 연구력과 교육의 부실로 이어졌습니다. 학생당 교육비로 비교하면 대학이 초·중등학교 수준에도 미치지 못해 세계 최저 수준으로 떨어진 상태입니다. 정치권력에 대한 정당한 비판으로 그 사회를 견인하지 못하는 대학은 그 사회의 자정능력을 상실하게 할 수 있습니다.

그런데 최근 교육통계를 보면 지난 10여 년 동안 학생수가 30% 격감하였음에도 불구하고, 지난 10여 년간 교육청 공무원 수는 두 배나 증가하였습니다. 교사 1인당 학생의 비율은 낮아질수록 좋지만 교육행정직 공무원 수가 늘어나는 것은 교육예산이 교육의 직접성 경비보다는 교육을 지원하는 행정지원에 사용되고 있다는 것을 의미하며, 이는 그만큼 교육청의 학교통제와 개입이 확대된다는 것을 의미합니다.

이렇게 국가의 학교교육 개입과 통제가 확대되어 가는 것은 문제입니다. 하지만 이보다 더욱 문제가 되는 것은 우리가 이에 대해 매우 관대하고 무감각하다는 것입니다. 그것은 역사·문화적인 뿌리를 가지고 있습니다. 동양의 국가들은 국가가 인재를 등용하는 국가교육제도를 근대식 학교교육 이전부터 가지고 있었고, 학교가 식민지 통치의 수단이 되었던 일제 강점기를 거쳤으며, 근대식 학교교육제도 역시 (선교사들의 영향도 크긴 했지만) 국가주도적으로 확산되었기 때문에 국가의 학교교육 개입을 자연스럽게 받아들이고 당연시하는 경향이 있습니다.

교육청에서는 교사 개인이 객관식 평가와 서술식 평가를 몇 %로 해야 할지, 협동학습을 몇 번 정도 활용해야 하는지, 교육기자재는 얼마나 활용해야 하는지까지 지침이 하달될 때도 있습니다. 그래서 우리나라의 학교는 모양은 비슷해도 교회의 모국어 학교가 모체가 되어 점진적으로 공교육제도로 자리 잡은 서구와 매우 다른 관료주의적 학교 분위기를 가지고 있습니다.

교육청을 통한 국가의 개입이 자연스럽게 받아들여지는 또 하나의 요인은 교육청으로 교사를 파견하는 제도입니다. 교육청의 학교행정은 현장학교를 이해하는 교사가 하는 것이 효과적이라는 논리로 교사가 교육청의 학교행정직인 장학사로 나아갈 수 있도록 하고, 또다시 장학사가 쌍방향교류를 통해 학교의 교감이나 교장으로 들어올 수 있도록 한 제도입니다. 이러한 교사와 교육청 행정직의 쌍방향교류는 행정에 학교교육의 이해를 더하기보다는 역으로 교육청의 관료주의적 문화를 학교전반으로 들여오는 역할을 했습니다. 이러한 관료주의적 학교문화는 학교를 개인의 자유로운 탐색과 성장이 일어나는 곳이 아닌 특정관료들에게 통제되고 지배되는 관료주의적 행동양식과 의식상태가 이끌어 가는 곳으로 만들어 버렸습니다.

이러한 역사·문화적 배경으로 교육청과 교육지원청에 의해 이루어지는 다양한 교육프로그램과 제도가 정권의 학교교육 통제와 정치교육 역할을 해 왔음에도 불구하고 일선 학교에서는 큰 문제의식 없이 받아들여졌습니다. 학교를 통한 국가권력의 교육통제는 사실상 교육의 본질을 훼손하기 때문에 이에 대한 문제의식을 가지는 것은 매우 중요합니다. 그러나 C. S. 루이스는 미래 사회에서 학교가 국가의 통제수단으로 전락하여 복지, 평등, 인권, 관용이라는 이름으로 사람들을 통제하게 될 것이라고 예견하였습니다.

실제로 중국과 러시아 같은 공산·사회주의국가의 학교교육은 사회주의적 이상을 가진 노동자를 양성하는 것을 목적으로 하고 학교를 통제하기 위하여 지역사회와 학교, 국가를 연결하는 조직기반을 구축하고 있습니다. 이러한 사회주의적 학교교육은 교육이라기보다는 정치선동으로 국가권력을 유지하기 위한 통제수단이 되기 때문에 개인의 성장을 도모한다는 교육의 본질과 멀어질 뿐 아니라 국가발전과 개인의 성장에도 기여할 수 없게 됩니다. 따라서 정부가 국가의 교육개입을 확대하는 것은 제도권 밖의 대안교육을 찾아 이탈하는 학부모가 늘어나고 있다는 현실을 감안할 때 더욱 시대착오적인 일이 아닐 수 없습니다.

커버스토리

이번 호의 표지인물은 교육과정학자로서 한국교육개발원에서 30여년을 봉직하며 11대 원장을 지냈고, 자유학기제 등 우리나라의 굵직한 교육과정정책을 입안하고 실행해 온 곽병선 전 원장이 선정되었습니다. 그는 경인여자대학 총장, 제18대 대통령직인수위원회 교육과학분과 간사위원, 한국장학재단 2대 이사장 등을 역임했습니다. 또한 한국 기독교의 초기 신자를 선대로 둔 모태신앙인입니다.

정책연구자로서 가장 중요하게 생각한 가치는 자유와 국가였다고 말하며 교사가 교육의 궁극적인 열쇠를 쥐고 있기 때문에 교사가 자신의 직업에 대한 소명의식을 가지는 것이 중요하다고 하였습니다. 또한 곽병선 전 원장은 이번 교육감선거를 위한 자문원로회에 참여하면서 교육감 직선제는 교육현장의 정치화와 사회분열을 초래하기 때문에 폐지되어야 한다는 의견을 제시하며, 교육행정과 일반행정의 통합문제에 절충적 대안을 제시하고 있습니다. 이외에도 문재인 정부의 교육은 이념에 매몰되어 자유민주주의라는 헌법정신에 역행하고 대한민국의 정체성을 깎아내리는 반애국적 교육이었다고 평가하며 차기 윤석열 정부가 해결해야 할 4가지 당면과제를 제시하였습니다.

특집칼럼

교육 관료화 문제

먼저 교육행정 관료화에서는 4편의 글을 실었는데 황승연 교수(경희대학교 사회학과)는 교수자율권을 기반으로 운영되는 독일 대학이 어떻게 교육의 본질에 충실하고 역동적으로 운영될 수 있는지를 소개하고 있습니다. 입학식, 졸업식, 수강신청, 성적증명서도 없는 독일 대학은 우리에게 다소 충격적이기까지 하지만 우리에게 교육의 본질에 대한 근본적인 질문을 던집니다. 그가 재직했던 30년간의 대학은 퇴보의 길을 걸어 정부의 지시와 감독의 대상이 되었다고 증언합니다. 급변하는 AI시대를 대비하기 위해서는 시대착오적이고 비능률적인 대학행정 문제가 해결되어야 하고, 교육부가 없다면 대학은 새로운 변화에 훨씬 뛰어난 적응력을 보일 것이라고 주장하며 교육부 폐지론을 역설하고 있습니다.

한편 천세영 교수(충남대학교 명예교수)도 ‘좀비가 되어버린 대학’이라는 글을 통해 대학재정평가와 지원사업을 무기로 국가가 대학을 압살하고 있다고 지적하며 지난 20여 년간의 대학 교육정책을 통렬히 비판하고 있습니다. 이러한 상황에서 죽어 가는 대학들은 정부재정지원을 받기 위한 최선의 전략으로 정부관료들을 교수와 총장으로 초빙하였고 대학경영컨설팅 시장까지 열리게 되었다고 합니다. 큰 정부 국가주의라는 좌파이념은 학문의 자유라는 대학의 권리를 침해하여 대학이 사회를 정화하고 견인하는 본연의 역할을 상실하도록 했다고 비판하며 대학의 자율권을 회복할 수 있는 정책대안을 구체적으로 제시하고 있습니다.

이성호 교수(중앙대학교 명예교수, 교육학과)는 ‘대학의 자율성에 대한 소고’라는 글에서 우리나라 대학의 발전을 위한 가장 시급한 과제는 자율성 확보라고 주장하고 근본적인 해결책을 제안하고 있습니다. 역사적으로 볼 때, 중세 대학은 신흥 상공업 도시들의 자유로운 분위기에서 출현하였고, 이들 대학이 주거공동체를 이룸으로써 독립적인 치안권과 사법권이 자체적으로 주어졌으며, 이를 배경으로 학문의 자유가 주어졌다는 것입니다. 현재에도 많은 성공적인 대학은 그 성공의 비결이 대학의 자율이었다고 말합니다. 그러나 우리나라 대학은 재정과 관련된 기부금, 학생선발, 등록금 책정 모두를 국가가 규제하고 대학의 자율을 옥죄고 있다고 말합니다. 대학의 책무성과 경쟁력에 대한 사회적 불신을 이유로 정부규제가 지속되고 있지만 대학의 책무성과 경쟁력의 궁극적인 해결책은 역설적이게도 먼저 자율이 회복되어야 가능하다고 주장합니다.

홍후조 교수(고려대학교 교육학과)가 쓴 ‘교육에 대한 관료적 통제를 대폭 줄여야’라는 제목의 글에서는 학교행정의 고질적 문제인 관료화와 비대화 현상을 구체적인 통계로 제시하며 어떻게 이를 해결할 수 있는지에 대한 혁신적 대안을 제시합니다. 그는 교육부와 17개 시·도교육청, 176개 교육지원청 및 367개 직속 기관과 그곳에서 일하는 공무원이 관료적 통제의 본원지라고 지적합니다. 현재 직원 1명이 담당하는 학생 수가 고작 20~30명이 안 되는 비대하고 비효율적인 교육청과 교육지원청을 교육지원형으로 통합하여 수를 줄이고 직속기관도 통폐합해서, 효율적인 교육행정기관으로 재개편하여 학교를 돕는 곳으로 다시 자리매김함으로써 교사들이 본연의 업무에 충실할 수 있도록 해야 한다고 주장합니다.

교육 정치화 문제

다음으로 교육의 정치화 문제에 대해서도 4편의 글을 실었는데, 먼저 김경회 교수(명지대학교 석좌교수)는 ‘교육감 직선제 폐지해야’이라는 글에서 교육의 특수성을 감안하여 일반행정과 분리된 교육자치를 실행하고 있지만, 실질적으로 우리나라 교육행정구조상 중앙정부에 재정과 교육과정 편성권, 그리고 교원인사권이 집중되어 있는 상황에서 이를 유지한다는 것은 교육감직선제로 인한 교육의 정치화와 황폐화를 가속시킬 뿐이라고 지적합니다. 이에 교육자치를 일반자치 행정과 분리하면서도 그 폐해를 극복할 수 있는 방안을 제시하고 있습니다.

이희천 대표(자유리더캠프)는 ‘문재인 정권의 마을교육공동체 추진 실태와 문제점’이라는 글에서 문재인 정부가 2018년 청와대 직속의 자치분권위원회를 설치하고 행안부, 교육부 등과 함께 전방위적으로 지방분권정책을 추진하여 3,491개 읍·면·동에 주민자치회, 주민총회 설치 및 읍·면·동별 마을교육공동체 설립을 추진해 온 실태를 밝히고 있습니다. 이 마을교육공동체 정책의 핵심은 학생 교육에 학부모와 교사뿐 아니라 마을의 좌파 강사, 마을활동가, 교육청과 자치단체, 주민자치회 등도 함께 간여할 수 있도록 하려는 것으로 이를 통해 사회주의 이념을 재생산하기 위한 기반을 구축한 것으로 보아야 한다고 말하고 있습니다.

박하식 교장(충남 삼성고등학교)은 ‘사회주의 교육행정을 혁신해야 한다’라는 글에서 사회주의교육정책은 4차 산업혁명 시대의 교육현실에 역행하고 있다고 비판할 뿐 아니라 2021년 사립학교법개정은 사립학교의 인사권, 징계권, 운영권을 훼손하는 법령이었음을 밝히고 있습니다. 이를 통해 신규 교사를 뽑는 1차 필기시험은 전면적으로 시·도교육청에 위탁하도록 하였으며, 사립학교 교직원 징계권까지 교육청이 관할하였고, 사립학교의 자문 기관이었던 학교운영위원회도 심의기구로 바꾸었습니다. 지금까지도 사학의 학생 선발권, 등록금 책정권, 교육과정 편성권이 없었는데 이로써 사립학교의 건학이념을 실현할 수 있는 근간을 무너뜨리는 결과를 낳게 되었다고 비판하며 사학의 발전이 공교육 발전에 기여할 수 있음을 역설하고 있습니다.

조윤희 교사(부산 금성고등학교)는 ‘교사가 보는 교육행정의 문제점’이라는 글에서 자유학기제와 고교학점제를 중심으로 일선교사가 보는 교육행정의 문제점을 밝히고 있습니다. 그간 교육정책이 경쟁 완화와 평등에 맞추어져 있었지만 교육현장에서 바라본 교육경쟁의 실제 문제는 학력격차가 아니라 학력저하라고 지적합니다. 따라서 경쟁에서 벗어나게 하고 개인의 선택권을 보장하기 위해 2022 교육과정에서 전면적으로 실시될 고교학점제는 ‘모델하우스 짓기’ 같은 탁상공론정책으로 실행기반이 마련되기 어려운 일선학교의 혼란만 가중시키고 학력저하를 더욱 부추기게 될 것이라고 비판하고 있습니다.

이제봉 교수(울산대학교 교육학과)는 아무리 사상의 자유가 보장된 자유민주주의 국가라 하더라도, 공식교육과정에서 그 사회의 체제를 부정하고 국가의 역사적 정통성을 부인하는 내용을 채택하지 않는데, 문재인 정부는 이념 편향교육을 넘어 국가의 정통성을 부정하고 민주시민교육이라는 미명으로 교육을 세뇌의 도구로 악용하고 있다고 통렬하게 비판합니다. 따라서 교육의 중립성을 담보하기 위한 국가기구가 만들어져야 하고 출범을 앞두고 있는 국가교육위원회의 이념교육 영구화를 막기 위하여 반드시 관련법 개정이 필요하다고 주장하고 있습니다.

교육재정 문제

교육재정 문제에 대해서는 총 3편의 칼럼을 실었습니다. 먼저 이명희 교수(공주교육대학교 역사교육과)는 ‘학생 수 격감 시대, 한국 교육의 역주행’이라는 글에서 지난 30년간 학생수가 34%로 격감했지만 이를 교육정책이 제대로 반영하지 못하는 문제에 대해 교육통계를 제시하며 지적하고 있습니다. 또한 지난 10년간의 통계를 보면 교육청과 교육지원청의 공무원 수가 8,654명에서 1만7,398명으로 101% 늘어났지만 기초학력 미달자도 늘어났고, 학업성취의 개인격차도 커진 것을 볼 때 교육의 투입과 산출 관리가 제대로 이루어지지 않은 결과일 수 있다고 지적합니다. 그러나 교육예산 증대와 질 높은 교원의 수가 확보된 현재 상황은 긍정적으로 작용할 수 있는 여지가 있으므로 이를 활용할 수 있는 3가지 차기정부의 교육개혁 방향을 제안하고 있습니다.

김정호 교수(서강대학교)의 ‘한국의 무상교육, 바우처 방식으로 바꾸자’라는 글은 독자들에게 국가의 교육재정지원이 정권의 통제 수단이 되지 않고 어떻게 실질적으로 학부모들에게 교육선택권을 보장하며 교육당사자인 학습자의 교육복지로 돌아갈 수 있는지를 바우처제도를 통해 설명하고 있습니다. 실례로 바우처제도가 잘 실행되고 있는 스웨덴의 사례를 소개하며 어떻게 학부모들이 1960년부터 사회주의정권과 중도우파정권을 거치면서 바우처제도를 정착시켜왔는지 밝히며 독자들에게 바람직한 교육재정지원의 현실적 대안을 제공하고 있습니다.

김병주 교수(영남대학교)는 ‘새 정부 교육재정의 과제’라는 글에서 국가의 교육재정이 어떻게 사용되어야 하는가에 대해 전반적인 청사진을 제시합니다. 제시된 학교급별 교육재정 정책과제 중 주요한 정책제언을 살펴보면, 유아교육에서는 교육재정이 국공립유치원 확대보다는 사립유치원 원아에 대한 원비차액을 지원하는 방식으로 전환되어야 하며, 초등교육의 교육재정은 학생 수 감소와 다양한 수요분석에 따른 과학적 추정과 안정적 재원확보 방안이 강구되어야 한다고 합니다. 또한 대학 교육재정에서는 총량 규모의 증가를 위하여 ‘교육세’가 ‘고등교육세’로 전환되어야 한다고 강조하고 있습니다.

맺음말

일반은총 측면에서 학교교육은 시민적 선을 가르쳐 선악을 분별하게 하여, 악을 억제하는 역할을 하도록 우리에게 허락된 곳입니다. 또한 학교는 이성과 사고력을 개발하여 하나님의 문화명령에 부합하는 문명의 발달을 이룩하는 데 기여해야 하며, 대학은 사회를 정화하고 견인할 수 있도록 해야 합니다. 이 때문에 학교는 교육 목적에 맞게 기능할 수 있도록 국가권력으로부터 보호되어야 합니다. 이러한 개념을 역설하여 나온 것이 기독교의 영역주권 사상과 주장입니다.

특히 기독교 대학과 학교들이 건학이념에 부합하는 교육을 할 수 있도록 모든 사학의 자율권이 존중되어야 합니다. 국가로부터 학교의 교육과정에 대한 자율권, 교사임용에 대한 자율권, 학생선택에 대한 자율권, 등록금책정에 대한 자율권이 보장되어야 하고, 학부모의 학교선택권도 보호되어야 합니다. 최초의 대학이 자유로운 신흥 상업도시를 배경으로 등장하였다는 것은 시사하는 바가 크다고 하겠습니다.

이번 호부터는 청년들을 위한 코너를 신설했습니다. <책읽는사자의 신앙의 참견>에서 발췌하여 기독 청년들이 가장 궁금해하는 문제들을 다룹니다. 가정 예배를 모범적으로 드리는 가족들을 소개하는 코너에 소개할 가정의 추천을 부탁드립니다. 신앙과 교육의 출발은 가정입니다. 모범적인 가정을 통해서 도전받기를 원합니다.

다음 호는 지방선거를 앞두고 지방자치제도를 검토합니다. 많은 후원과 구독을 부탁드립니다.

<junghyo@ewha.ac.kr>

글 | 김정효

이화여자대학교에서 학사와 석사학위를 받고, 미국 오하이오 주립대학교에서 교육과정/초등교육으로 박사학위를 받았다. 기독교학문학회 교육분과장과 국가인성교육위원회위원, 이대부속초등학교 교장과 한국초등교육학회 회장을 역임했다. 현재 이화여자대학교 교수이다. 주요 저서로는 <초등교육이란 무엇인가>, <세계관으로 본 교육> 등이 있다.