코로나19 정부 대응의 문제점과 개선 방향

월드뷰 07 JULY 2020 ● 기독교세계관으로 세상을 보는 매거진 | ISSUE 2

글/ 이은혜(순천향대학교 의과대학 교수)

K-방역의 명암

요즘 ‘K-방역’이라는 용어가 유행이다. K-방역은 문재인 정부가 코로나19에 대한 한국형 방역모델의 우수성을 홍보하기 위해서 K-POP을 흉내 내어 만든 신조어로서 3월 초부터 내외신을 통해 널리 알려졌다. K-방역의 취지는 감염병이 빠른 속도로 퍼지더라도 그보다 더 빠르게 조처함으로써 감염병의 확산을 막겠다는 것이며 정부는 이를 3T(Test, Trace, Treat)로 요약했다.

K-방역의 첫 번째인 ‘Test’는 검사역량을 의미한다. 우리나라는 코로나19 바이러스 검사법으로 실시간 역전사 중합효소연쇄반응(Reverse Transcription Polymerase Chain Reaction, RT-PCR)을 이용하는데 하루에 약 2만 명을 검사할 수 있다. 이 정도의 검사역량을 갖춘 국가는 전 세계에서 한국과 독일 정도가 유일하다고 한다. 두 번째인 ‘Trace’는 확진자의 동선을 신속하게 추적하는 것이다. 동선추적에 사용되는 자료는 출입국 관리기록, 신용·체크카드 사용기록, CCTV 기록, 휴대폰 기지국 접속기록 등이며, 그 외에도 다양한 개인정보들이 공공의 이익을 위하여 동원되었다. 이렇게 파악된 확진자의 동선은 해당 및 인근 지역주민에게 거의 실시간으로 핸드폰 문자로 발송되고 있다. 세 번째인 ‘Treat’는 확진자를 신속하게 격리·치료하는 것이다. 우리나라의 급성기 병상 수는 OECD 국가 중 최고 수준인데 이러한 병상 과잉이 코로나19 사태에서 도움이 된 것은 사실이다. 그러나 여기에 더해서 대구·경북 지역으로 모여든 전국의 수많은 의료진의 자원봉사가 없었다면 그 병상들은 울리는 꽹과리에 지나지 않았을 것이다. 그리고 음압 격리병상은 매우 한정된 의료자원인데 다행히 코로나19는 무증상 또는 경증 환자가 대부분이어서 이들을 생활치료센터에 모아 놓고 추적 검사와 돌봄 서비스를 제공할 수 있었다. 이를 통해 지역사회에서 이들을 자연스럽게 격리함으로써 코로나19의 전파차단에 큰 도움이 되었다.

그런데 K-방역을 만들어낸 실체는 정부가 아니다. K-방역은 질병관리본부와 의료진(특히 간호사)이 그들의 육체와 영혼을 갈아 넣어서 만든 것이다. 그런데도 정부는 절반의 진실을 과장하고 자국 찬양에 가까운 선전·선동을 주도함으로써 나머지 절반의 진실을 가렸다. 문재인 정부야말로 전 국민을 코로나19의 위험에 몰아넣은 슈퍼 전파자라고 할 수 있다. 그렇다면 K-방역에 가려진 나머지 절반의 진실은 무엇이며, 문재인 정부는 무엇을 잘못했는가? 이것은 유럽이나 미국이 아니라, 대만과 비교해보면 명확하게 알 수 있다.

한국 vs. 대만

대만은 한국보다 중국과 지리적으로 더 가깝고, 인적교류가 더 많으며, 경제적으로도 더 밀접하게 엮여 있다. 그러므로 한국보다 대만에서 더 많은 확진자와 사망자가 발생하는 것이 정상인데 실제 상황은 반대였다. 한국과 대만은 비슷한 시기(1월 20일과 22일)에 첫 확진자(우한 거주 중국인)가 발생했지만 6월 4일 현재 한국은 인구 5,200만 명 중 확진자 11,629명, 사망자 273명이지만 대만은 인구 2,300만 명 중 확진자 443명, 사망자 7명에 불과하다. 왜 이런 차이가 생겼을까?

한국과 대만의 차이를 이해하기 위해서 해외유입 감염병에 대한 대응단계를 살펴보면, ‘국내유입 방지 ➔ 제한적 전파의 차단 ➔ 지역사회 전파차단’의 순서이다. 필자는 현 정부가 방역의 첫 단계인 국내유입 방지에 실패했기 때문에 대만보다 더 많은 확진자와 사망자가 발생(=대구·경북 지역의 대량 확진자 발생)했다고 생각한다. 왜냐하면 중국이 1월 23일부터 우한을 봉쇄했는데 문재인 정부는 2월 4일에야 그것도 후베이성만 입국을 차단했기 때문이다([표] 참조). 반면에 대만 정부는 1월 25일부터 중국 방문객에 대한 입국을 제한했고, 자국민의 중국본토 여행을 자제시켰으며, 1월 말까지 모든 중국인 관광객을 본토로 돌려보냈고, 2월 7일부터는 중국발 입국을 전면 금지했다. 대만과 비교할 때 한국은 입국 금지의 시기도 늦었지만 범위도 너무나 제한적이었다. 즉 모기장을 활짝 열어놓은 상태에서 Test, Trace, Treat를 열심히 한 것이다. 그러므로 K-방역에 도취하여 한국이 전 세계에서 최고로 대응을 잘했다고 평가하는 것은 사실을 호도하는 것이다. 가정이지만 만약 한국이 대만처럼 확실하게 중국발 입국을 차단했더라면 사망자가 확실히 더 적었을 것이다. 확진자도 적었을 것이고, 경제적 타격도 지금보다 더 적었을 것이다.

마스크 5부제, 그것이 최선이었나?

마스크 5부제도 문제였다. 대만도 마스크를 배급했지만 한국과는 완전히 달랐다. 대만 정부는 1월 30일부터 마스크 수출을 전면 금지하면서 국내에서 생산된 전량을 구매했다([표] 참조). 이미 그전에 대만 정부는 생산장비를 구입하고, 군인들을 동원하여 마스크 생산량을 최대로 늘린 결과 1월 20일에 4400만 개의 수술용 마스크, 190만 개의 N95 마스크를 확보할 수 있었으며 이처럼 준비된 상태에서 1월 22일 첫 번째 확진자가 발생했다. 반면에 한국 정부는 마스크와 방호복의 대중국 수출과 중국인 여행객을 통한 해외반출을 두 달이나 방치하다가 2월 26일에야 수출 제한 조치를 취했다. 이로 인해 마스크 대란이 발생했고, 의료진이 사용할 마스크조차 부족한 상황에 부닥쳤다. 드라이브 스루(thrive through) 같은 아이디어는 N95 마스크와 방호복을 아끼기 위해 나온 것이다. 또한 대만 정부는 국민(1인당 1일 3매)과 의료기관에 싼값의 마스크를 안정적으로 배포했지만 문재인 정부는 마스크 공급을 틀어쥔 채 전국적인 유통망을 가진 우체국이 아니라 특정 민간업체에 유통을 일임하였다. 해당 업체는 평소보다 비싼 값으로 마스크를 약국에 넘겼으며, 공장에서 상자 단위로 납품한 마스크를 2개씩 소분·포장하는 일을 전국의 약사들과 일부 군인들에게 떠넘긴 채 폭리를 취했다. 전 국민은 마스크를 사기 위해 약국 앞에서 몇 시간씩 줄을 서야 했고, 주민등록번호를 공개해야 했다. (중복구매를 막을 방법이 주민등록번호밖에 없었을까?)

컨트롤 타워의 혼란과 전문가 부재

코로나19의 컨트롤 타워 운영도 대만이 한국보다 잘했다. 대만은 2003년 SARS 이후 국가보건지휘센터(National Health Command Center)를 조직하였다. 이 센터는 전문가 그룹을 중심으로 중앙역학지휘센터, 생물학적 병원체 재앙지휘센터, 생물학 테러 대응 지휘센터, 중앙응급의료지휘센터 등을 총괄하고, 대유행 병이 창궐할 때 중앙정부와 지자체를 직접 진두지휘하는 권한이 있다. 1월 20일 대만 질병관리본부는 코로나19 대응을 위해 국가보건지휘센터하에 중앙유행병 지휘센터를 가동하고, 보건부를 사령부로 지정하였다([표] 참조). 중앙역학지휘센터는 보건 분야의 위기와 관련된 정부 여러 부서의 업무를 총괄 조정하였고, 이에 따라 교통부, 기획재정부, 노동부, 교육부, 환경부 등이 함께 대응하였다. 또한, 중앙역학지휘센터는 자원분배에 주도적인 역할을 했는데 대표적인 것이 정부 기금을 이용한 마스크 가격조절과 군인을 이용한 마스크 생산증대였다.

반면에 한국은 2015년 MERS 이후 질병관리본부장을 차관급으로 승진시켰고, 국가지정 음압병실을 31개에서 793개로 증설하였으나, 컨트롤 타워가 계속 바뀜에 따라 중요한 결정을 제때 내리지 못했고 번복했다. 한국은 위기경보가 관심➔주의➔경계➔심각 단계로 상향되는데 대만과 달리 컨트롤 타워도 감염병대책반(질병관리본부)➔중앙방역대책본부(질병관리본부)➔중앙사고수습본부(보건복지부)➔중앙재난안전대책본부(국무총리)로 바뀌었다([표] 참조). 첫 번째 확진자가 발생했을 때 질병관리본부가 위기경보를 ‘관심’에서 ‘주의’로 상향시킨 것은 적절했다. 그 후 1월 27일 위기경보가 ‘경계’로 상향되면서 컨트롤 타워가 중앙사고수습본부(이하, 중수본)로 넘어갔는데 2월 2일 중수본 회의에서 중국발 입국을 차단하기로 했음에도 불구하고 정부가 곧바로 번복하여 후베이성발 입국만 차단하였다. 이것이 나중에 대구·경북 지역에서 확진자가 대량 발생하는 실마리가 되었다고 생각한다. 이유는 코로나19의 잠복기가 약 2주이므로 중수본의 결정대로 만약 2월 2일 중국발 입국을 차단했더라면 2월 18일 31번 확진자가 발생하지 않았을 가능성이 크기 때문이다. 그러고 나서도 2월 23일이 되어서야 위기경보가 ‘심각’으로 상향되어 중앙재난안전대책본부가 가동되었는데 이는 대만보다 한 달이나 늦은 시점이었다. 또한, ‘심각’ 경보의 발령이 늦어지면서 중수본(보건복지부장관)은 컨트롤 타워로서 여러 부서의 코로나19 관련 업무를 제대로 총괄·조정하지 못한 채 비상상황임에도 불구하고 평소처럼 마스크 공급문제는 식약처에서 학생들의 개학과 개강문제는 교육부에서 각각 관장하도록 방치하였다.

보건복지부 장관이 의료인 출신이 아닌 점도 중수본이 컨트롤 타워의 역할을 제대로 하지 못한 이유 중 하나이다. 참고로, 보건복지부 장관의 전공 분야에 따른 신종 감염병의 대응결과를 살펴보면 2003년 사스 때는 장관이 보건 전문가였고 방역에 성공했다. 2009년 신종플루 때는 장관이 정치인이었는데 해외유입 방지는 실패했지만 확산억제는 일정 수준의 효과를 거두었다. 반면에 2015년 메르스 때는 장관이 복지전문가였는데 미흡한 초기대응과 부적절한 지휘로 인해 해외유입과 확산억제에 모두 실패한 결과, 낙타를 동물원에서만 볼 수 있는 중동 이외의 국가 중에서 가장 많은 사망자가 발생하였다. 코로나19 사태를 겪고 있는 현재 보건복지부 장관은 복지전문가이고 초기 방역(해외유입 차단)은 실패하였다. 초반에는 의료진의 헌신과 전 국민의 협조에 힘입어 확산억제에 어느 정도 성과를 거두고 있으나 아직 진행중이다.

질병관리본부의 현재와 미래

질병관리본부는 중국이 코로나19 바이러스의 유전자정보를 공개한 즉시 자체적으로 진단검사방법을 확정하고, 이를 민간업체와 공유함으로써, 민간업체들이 코로나19 바이러스유전자 검사장비를 신속하게 대량생산할 수 있는 기반을 마련하였는데 이처럼 발 빠른 조치는 높이 평가할 만하다. 이것이 K-방역의 첫 단추이자 많은 나라가 부러워하는 ‘Test’를 가능하게 만들었기 때문이다. 또한, 정은경 본부장은 매일 침착하게 정례 브리핑을 진행하면서 신뢰의 아이콘으로 부상하였는데 그 뒤에는 질병관리본부 역학 조사관들의 무한 반복 ‘Trace’가 있었다. 그러나 정작 중요한 순간에는 할 일을 제때 하지 못하고, 할 말을 제때 하지 못한 채 전전긍긍하는 모습을 보였다. 그 이유는 질병관리본부가 보건복지부 산하단체이므로 센터장 등 주요 인사권한이 없고, 예산도 독립되어 있지 않아서 보건복지부 장관의 눈치를 볼 수밖에 없었기 때문이다.

최근 질병관리본부를 독립된 청으로 승격시킨다는 보도가 있었다. 독립적인 예산과 인사권을 확보한다면 감염병 대응에 더욱 효과적일 것이므로 질병관리청의 독립 및 승격은 바람직하다. 감염병연구센터를 포함하여 국립보건연구원 등 현재 질병관리본부 산하의 기관들은 당연히 질병관리청 산하로 배치되어야 한다. 그런데 질병관리청 산하에 지역별 질병대응센터만 신설한다면 보건소가 여전히 지방자치단체 소속이기 때문에 각 지역의 방역 관리는 질병대응센터와 보건소로 이원화될 가능성이 매우 크다. 보건소의 고유업무는 방역관리와 공중보건사업(건강증진 활동 포함)이고, 질병관리청은 일선에서 활동할 손발이 필요하다. 그러므로 지역별 질병대응센터가 아니라 식약처처럼 지역별 질병관리청을 신설해야 하며, 지역별 질병관리청과 보건소를 연결하는 하부구조가 필요하다. 우리나라의 의료접근성과 의료이용도는 이미 OECD 국가 중 최고 수준이므로 보건소가 굳이 지금처럼 진료업무를 할 필요가 없으며, 보건소를 지금처럼 진료업무에 방치한 채 지역별 질병대응센터를 신설한다면 공무원 숫자만 늘어날 뿐 제대로 된 방역업무를 수행하기 어렵다. 그리고 식약청이 식약처로 승격되었듯이 질병관리청도 궁극적으로는 질병관리처로 승격되어야 한다. 감염병과 질병관리뿐 아니라 관련 R&D 등 해야 할 일이 매우 많기 때문이다. 또한 보건소도 최종적으로는 질병관리처 산하로 이동해야 본연의 업무에 충실할 수 있다. 한편, 보건복지부의 복수차관제가 거론되고 있는데 현재의 보건복지부는 보건 분야보다 복지 분야의 인력과 예산이 훨씬 더 많으므로 실제로는 거의 복지부로 변질한 상황이다. 그러므로 보건의료정책을 제대로 실행하기 위해서는 복수차관보다 보건부의 독립이 더 중요하다.

감염병전문 공공병원 신설보다는

일각에서는 코로나19 사태와 관련하여, 신종 감염병을 대비하기 위한 감염병전문 공공병원을 신설해야 한다고 주장한다. 그런데 감염병전문병원을 전국에 몇 개나 만들어야 대처할 수 있을까? 우리나라는 이미 노무현 정권 당시부터 급성기 병상이 과잉이었고 아직도 계속 증가추세인데 그들의 주장대로 공공병원을 더 늘린다면 병상 과잉 문제가 더욱 심화할 것이고, 이는 ‘무한경쟁➔중복투자➔과잉진료’의 악순환을 초래하여 국민 의료비를 증가시키고, 건강보험의 지속가능성을 위협할 것이다. 공공병원 병상은 2004년 47,815개에서 2018년 63,611개로 이미 약 33%나 증가한 상태이고 그중 상당수는 적자재정이다. 그러므로 신종 감염병 대응을 위하여 지역별 감염병전문 공공병원을 신설하기보다는 국립중앙의료원을 감염병전문병원으로 개편하고, 이를 중심으로 기존의 34개 지역거점 공공병원에 음압격리병상을 충분히 확보하는 것이 더 효율적이다. 즉 신종 감염병이 발생하면 지역거점 공공병원에서 주도적으로 감염병 환자를 진료하되 중증 감염병 환자는 국립중앙의료원이나 국립대학병원으로 전원하는 체계를 갖추고, 민간의료기관은 비감염병 환자를 중증도에 따라 진료하는 방식으로 서로 역할을 분담하면 감염병이든 비감염병이든 모든 환자가 안심하고 의료서비스를 받을 수 있다. 만약 지역거점 공공병원의 병상이 부족할 정도로 감염병 환자가 많아진다면 이번 코로나19 사태처럼 민간병원이 감염병 환자 진료에 자발적으로 참여할 수 있도록 정부나 지자체가 제도적으로 지원해주면 된다.

결론적으로

코로나19 사태에서 K-방역의 성과 이면에는 문재인 정부가 해외유입 감염병에 대한 첫 단계 방역인 국내유입 방지에 실패했다는 엄중한 진실이 가려져 있다. 계속되는 국내유입으로 인해 중국과 더 밀접하게 엮여 있는 대만보다 훨씬 더 많은 사망자가 발생했고, 이로 인해 최저임금인상과 소득주도성장 등으로 허약해진 한국경제가 더욱 타격을 받았다. 언제 끝날지 모르는 코로나19 사태와 미래의 신종 감염병에 대응하기 위하여 1) 질병관리청의 독립 및 승격을 통하여 확실한 컨트롤 타워를 마련해야 하며, 2) 기존의 산하 단체들을 그대로 유지하되 지역별 질병관리청을 신설하여 보건소와 연계해야 하고, 3) 최종적으로는 질병관리처로 승격시키고 각 지역의 보건소를 질병관리처 산하로 이동시켜야 하며, 4) 감염병전문 공공병원을 신설하기보다는 기존의 지역거점 공공병원에 음압격리시설 등을 확충하고, 국립중앙의료원 및 국립대학병원과 연계해야 한다. 마지막으로, 과학(의학)의 논리로 대처해야 하는 이슈에 정치적 판단이 개입해서는 안 된다.

<grace@schmc.ac.kr>

글 | 이은혜

1998년에 영상의학과 전문의가 되었으며 세부전문분야는 유방영상 및 유방암진단이다. 2010년부터 국립암센터의 국가암검진 질관리사업에 참여하면서 보건의료정책에 관심을 갖게 되었다. 우리나라의 건강보험제도는 장점이 많지만 ‘저부담-저수가-저급여 원칙’을 고수하느라 폐해가 크기 때문에 건강보험을 지속하기 위해서는 반드시 개선이 필요하다. 이 문제를 국민에게 쉽고 명확하게 알리기 위해서 작년부터 보건대학원에서 공부하고 있다.